Partenariat international
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2 May 2016
Des relations extérieures des régions autonomes

Monsieur le Président,

Monsieur le Chef de la mission diplomatique du royaume du Maroc auprès des Nations unies,

Chers collègues,

Mesdames et messieurs.

Je vous remercie chaleureusement pour votre invitation. Je suis heureux d’être avec vous toutes et tous d’autant que j’ai participé avec grand intérêt à l’ensemble des éléments de ce cycle de recherche et d’interventions qui découle de l’Initiative marocaine d’autonomie pour la région du Sahara. Dans une perspective d’analyse comparative, ce cycle a successivement fait la lumière sur des questions majeures : le droit à l’autodétermination, la dimension de la démocratie, la gouvernance et les droits de l’homme  et la gestion des ressources naturelles.[1]

Il importe de redire aujourd’hui l’importance de l’Initiative marocaine  comme levier de stabilité, de paix et de développement pour les populations et les territoires en cause. Tous les observateurs indépendants ont noté l’importance des investissements consentis par le Royaume pour ces populations et ces territoires. J’estime, pour ma part, que le plus important de ces investissements est le contenu de l’Initiative elle-même, cette somme de propositions recouvrant les vastes domaines du vivre ensemble, des droits individuels aux institutions collectives, des ressources propres à celles que peuvent apporter les liens au monde.

Vous me demandez de dégager les pratiques des relations extérieures du Québec, province de la fédération canadienne, les pratiques, leur fondement et leur efficacité.

The historical factors

Like for so many complex situations in the world today, it is necessary to refer to the colonial period to understand Quebec posture as a province but also as a recognized nation in the Canadian Federation that it contributes to found 150 years ago.

The long political and diplomatic battle for this recognition starts in the 18th century, when the French were defeated and the continent ceded to the British. In London, the new master saws, as their interests, to take into account the linguistic, social and religious distinctiveness of the population of their new Québec colony. They formally recognised this distinctiveness in the Paris Treaty of 1763, the Quebec Act of 1774 and the Constitutional Act of 1791. [2]

This was 250 years ago.

Since, Quebec and its neighbors experienced various political systems:  separate and distinct colonies from 1791 to 1840; confederal Union between 1840 and 1867 and, since 1867, the Canadian federation, as we know it today.[3] At the beginning, there were only four provinces. Since, this federal system was flexible and strong enough to maintain Québec’s distinctiveness, integrate and accommodate six new provinces, three territories and 30 million peoples.

It was a little complicated, to say the least.

For a century, from 1760 and 1860, there were quasi-permanent and difficult negotiations between London and its Quebec colony plus a rebellion in 1837 by French Canadians fighting to acquire full political rights. There was the temptation to join the United States in the 1850s.  There were various forms of repression directed to the francophone minorities in the provinces of Ontario and Manitoba. There was a difficult moment in 1939 when a majority of French Canadians refused to be conscripted in order to defend the British Empire. Lastly, on the positive side, there was a quiet revolution in Quebec in the 1960’s that produced a complete transformation of the very conservative Quebec society and contributed to the deep change of the Canadian political landslide.

In just few years, the Québécois people completely modernized their government, put their children to school, developed existing cultural and economic institutions and created new ones, including those necessary, in consequence to the nationalisation of Quebec huge hydro-electric system.

Such a mutation in a very short period of time impacted Quebec’s relations with its Canadian partners and created a need for an opening to the world.

For many, it seems that the new aspirations and needs of the Quebec people could be satisfied by substantial adjustments to the federal system. But a solid coalition of Quebecers was formed in the beginning of the 70s by those who believe that the quiet revolution has to be achieved by a new status for Quebec, a status of full sovereignty.

This coalition was able to form a government and to call two referendum, in 1981 and in 1995, asking for a mandate to achieve full sovereignty for Quebec. For them, full sovereignty means complete control of all laws, all taxation powers and all international relations. But, in both referendum, Quebec people refuse to follow the vibrant leadership of the “Yes” camp and vote to stay in the Canadian federation, a reformed one, where the equilibrium between share responsibilities and share benefits will be redesigned.

And they were.

-The Canadian constitution was repatriated from London with the consent of all governments’ part of the Canadian federation, except the Quebec government[4];

-A Charter of rights was included in the new constitution, a Charter that had a substantial influence since, on the judicial, political and social fabrics of the Canadian society[5];

-French was recognised as an official language of the country.  Article 16 of the constitution reads as follow[6]:

“English and French are the official languages of Canada and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the Parliament and government of Canada.” In consequence, all federal services including all proceedings in Courts established by Parliament, have to be offered in both official languages in all parts of the country.

Today, all Canadian provinces and territories have a minister responsible for “la francophonie” and offer a variety of services in French, schools indeed, including, in 5 provinces, at the university level but also services related to judicial, social and economic domains.

In 2006, the federal parliament overwhelmingly passed a motion, recognising that the Quebec population forms a nation within a united Canada.

Recently, the premier of Ontario, the most important Canadian province, officially apologizes to Ontario Francophone for a 1912 regulation banning French in her province schools, regulation that has been removed in the 30s.

I hope to have clearly illustrated the proposals of the two political forces that solicited the support of the Québec people in the last 50 years.

The first is driven by the general doctrine of self-determination and its global expectations. The second is driven by the federalist philosophy and forces promising a high degree of reforms and changes based on the superior values of unity and pluralism, solidarity and separated jurisdictions, human rights, multiculturalism and bilingualism.

The two options have occupied central stage since half a century.

In two occasions, the Quebec people decided by referendum that the equilibrium between share responsibilities and common benefits with their Canadian partners has to be improved, but in the federal space, not outside of it. In so doing, they implicitly gave their consent to a system that combines autonomy and solidarity, pluralism and unity, governance of the whole and full initiative of the parts.

An eventual referendum will be more complicated to organize, due to some opinions of the Supreme Court of 1981, concerning the clarity of the question, the obligation to negotiate its terms between the federal and the Quebec governments and the level of consent necessary to separate Quebec from the rest of the Canadian federation.

External relations.

How does all this impact the vast domain of international affairs including (1) relations between government, (2) capacity to engage internationally and (3) to participate in multilateral institutions or organizations?

In March of this year, prior to her visit to the republic of China, the Quebec minister for international relations was in Senegal for the signing with her counterpart, the Senegalese minister of Foreign Affairs, of an agreement between their two governments for the establishment of a Quebec Bureau in Dakar. Signed in presence of the Canadian ambassador, the agreement provides for full diplomatic recognition and privileges, including immunity.

This new international unit constitutes an addition to a network of 27 Quebec general delegations, delegations, bureaux or anthems in 24 countries on 4 continents plus two representations to international organisations: l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF)  and the United Nations for Education, Science and Culture (inside the Permanent Delegation of Canada).[7]

In clear, since its Quiet revolution in the 60s[8], Quebec, as a province of Canada, has developed a significant international presence based on a constitutional doctrine that links constitutional jurisdiction and international capacity and responsibility.

Like in all federal states, the Canadian constitution recognises the domains that are of federal jurisdiction and the domains that are of provincial jurisdiction.  The doctrine that all Quebec governments have recognized and promoted since sixty years is very simple. If a domain is of provincial jurisdiction then, the provincial authority has a full right to extend its management and development of this domain in the international sphere.

As you may know, prior to the Status of Westminster of 1931, the British government was in full charge of all Canadian interests in the world. At that date, Canada gained the capacity to manage its external affairs. It was indeed a very significant addition, but curiously, it was not included in the revised Canadian constitution of 1982.

Between 1931 and 1965, the federal authority took all international initiatives in all jurisdictions, federal or provincial, based on the assumption that, as a sovereign state, it was in charge of all Canadians foreign interests.

The Quebec’s quiet revolution changed all that. As I said previously, such a mutation impacted Quebec’s relations with its Canadian partners and created a need for an opening to the world.

In a speech to the consular Corps in April of 1965, the Quebec minister of education pleaded for a full recognition of the international responsibilities and capacities of its government in all domains of its jurisdiction – “tous les domaines relevant strictement de la compétence de notre état fédéré…le Québec commence seulement à utiliser pleinement les pouvoirs qu’il détient dans tous les domaines qui sont complètement ou partiellement de sa compétence. Il entend désormais jouer un rôle direct conformément à sa personnalité et à la mesure de ses droits.”

There was a lot of “questions disputées” between constitutionalists of all side and a circumstantial reaction of the federal government. But political realities, realpolitik, were stronger than all those arguments and the Canadian federation was changed forever. Realpolitik was clear. There was a new force, a new dynamism inside Canada. Quebec was now moving and moving quickly, taking control of its economy, developing its own social policies and asking for a larger political space, for some, asking for a full sovereignty. The consequences were numerous. They were paramount concerning external relations.  Désormais, as we say in Canada, all provinces and territories had two options regarding their international obligations: they can exercise them fully or let the federal government do the job.

I was Quebec Delegate to France and to the “Organisation internationale de la Francophonie” between 1986 and 1990.  I was appointed by the Quebec government and presented my letter of credentials to President Mitterrand. Like all ambassadors to France, I was chef de mission diplomatique with one hundred people under me, had full access to the French authorities, negotiated and signed agreements with the national or regional governments in domains of Quebec jurisdictions, organized two presidential visits to Quebec and the alternative visit of prime ministers to Paris and Quebec. I had good relations with the Canadian ambassador. The system was working well. We were both normally working on instructions by our respective governments, preoccupied to maintain good relations with the French authorities. Also, we were both political actors at home followed closely by very indiscreet media.

This Canadian Ambassador became, 15 years later, the head of the Quebec separatist movement and loose the 2005 referendum. For my part, the Québec delegate, I was elected Secrétaire general de la Francophonie in 1989 and re-elected in 1993 by the 60 members states with the strong support of the federal government.

All Canadian provinces or Territories can have international activities and presence. There was a time when the provinces of Ontario and Alberta developed a network of offices in many parts of the world. They have now decided to place their agents in Canadian embassies. But they still organized cultural or commercial missions conducted by the head of their respective government, signed agreements and paid attention to all international negotiations that impact their jurisdictions since, in that case, they will have to give their approval for the eventual signature and ratification.

As I mention previously, all international treaty that affect, directly or indirectly, provincial jurisdiction have to be approved by the provinces before the federal government can signed and ratified them.

Concerning international organisations or institutions, the federal government and the provinces rely on practical arrangements –federal delegations with participants from the provinces, shared delegations etc. In the 70s, Quebec negotiated with the federal authorities a permanent status in l’Organisation international de la Francophonie (OIF) and, more recently, a permanent presence in the Canadian delegation to the UNESCO. –

Conclusion

De ce qui précède, on peut tirer les enseignements et les conclusions suivantes.

1-La légitimité et la capacité des provinces canadiennes  à entretenir des relations internationales sont des effets de l’évolution de la politique internationale et nationale et notamment, sinon exclusivement, de l’évolution de la politique québécoise à compter de 1960. Elles ne sont pas partie des catégories négociées en 1867 quand le premier texte constitutionnel canadien  a été établi. Elles ne sont pas partie non plus des divers amendements ou ajouts au texte  de 1867 qui ont jalonné le premier siècle de l’histoire du Canada. Enfin, elles n’ont pas non plus trouvé leur place dans le texte constitutionnel de 1982. Bref, on ne trouve aucune trace de leur existence dans les textes constitutionnels formels constituant la première loi du pays, la loi de référence pour toutes les autres lois.  Les relations extérieures des provinces du Canada, incluant au premier titre celles du Québec, sont de nature conventionnelle.

Issue de la tradition constitutionnelle britannique, la constitution canadienne est composée de deux catégories de références, celles que contient le texte de la constitution mais aussi celles qui découlent de conventions non écrites.

Ces références qui découlent de conventions non écrites sont nombreuses, substantielles et impératives. Elles sont prises en compte dans le fonctionnement des institutions, les relations fédérales-provinciales, les décisions des tribunaux qui, en s’y référant, les formalisent et les  consacrent en quelque sorte. Dans notre système constitutionnel, ces conventions non écrites ont une force et une autorité égales aux dispositions de l’Acte des gouvernements et parlements que nous considérons comme la constitution du pays. Certes, l’interprétation politique et/ou juridique des conventions non écrites est souvent difficile et sensible. Cependant, à ce jour, elles ont plutôt bien survécu aux aléas circonstanciels qui ont pu les affecter.

2- La légitimité et la capacité des provinces canadiennes à entretenir des relations internationales sont cadrées de multiples manières. Elles sont indissociables du fonctionnement d’ensemble du régime fédéral, dont elles constituent un élément parmi plusieurs autres. En clair, ce déploiement dans une diplomatie internationale est le reflet de la diplomatie nationale qui a ses exigences et, au premier titre, le respect du partage des compétences entre l’état fédéral et les états fédérés.

Toute dérogation significative ferait l’objet de rappels pressants du gouvernement fédéral, d’attaques des partis d’opposition, d’interventions des groupes d’intérêt et de prises de position critiques des média. Elle se retrouverait devant les tribunaux pour un voyage judiciaire dont l’aboutissement pourrait être redoutable pour la province « délinquante. »

Toute dérogation significative ferait l’objet de rappel au gouvernement national étranger, partie au projet provincial, par le gouvernement fédéral canadien avec les conséquences que je vous laisse imaginer.

Enfin, toute dérogation significative  mettrait à mal un système qui a réussi, à ce jour, une forme de cohabitation ou de partage de la souveraineté, satisfaisante pour toutes les parties s’agissant des relations extérieures. Certes, l’inclusion dans le système canadien, dans les années 60 et 70, de ce droit des provinces à l’existence internationale ne s’est pas accomplie sans tensions. Cependant, il n’a pas provoqué de rejet systémique ou de crise susceptible de fissurer le régime politique canadien.

3.-Comme je l’ai rappelé précédemment, les souverainistes québécois souhaitaient et souhaitent toujours récupérer la totalité de la compétence en matière de relations extérieures. Ils n’ont pas réussi à ce jour à obtenir un appui majoritairement convaincant des québécois. Cependant, au pouvoir, ils ont respecté le système tel qu’il est et, dans certains dossiers déterminants, tel la négociation de l’Accord de libre- échange, apporté leur appui actif au gouvernement fédéral.

Vous aurez bien compris que la stratégie qui a conduit à la formule actuelle de présence des provinces canadiennes sur la scène internationale a été définie et conduite quasi exclusivement par le gouvernement du Québec.  Cependant, toutes les provinces et tous les territoires peuvent s’en prévaloir et, plusieurs d’entre eux, le font à des degrés divers. Le Québec, en raison de sa spécificité culturelle et linguistique, s’est doté d’un ministère des relations internationales et, depuis un demi- siècle, a développé une présence internationale significative contribuant, de facto, à un fédéralisme asymétrique.

L’initiative marocaine.

La posture asymétrique du Québec est aussi présente dans l’Initiative marocaine concernant l’autonomie du Sahara. Il est en effet reconnu à « cette province singulière » des capacités spécifiques. En effet,  la proposition marocaine fait obligation au gouvernement de l’État central d’exercer sa responsabilité exclusive dans le domaine des relations internationales « en consultation avec la Région autonome du Sahara concernant les questions qui se rapportent directement aux attributions de cette Région. » On aura remarqué la similitude aussi avec le système canadien quant à la délimitation du champ d’application de cette disposition soit « les questions qui se rapportent directement aux attributions de cette Région. »

La proposition marocaine dégage aussi une marge d’initiative à la Région autonome du Sahara qui, « en concertation avec le Gouvernement, peut établir des liens de coopération avec les Régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération inter-régionale. » La capacité de la Région de prendre des initiatives relatives aux relations extérieures est ici certes affirmé, mais dans un cadrage national et international précis : au plan national, « la concertation avec le gouvernement de l’état central » et, au plan international, la limitation des partenaires éventuels aux « régions étrangères. »

Pour leur pleine réussite, le système marocain proposé et celui de la fédération canadienne relatif à la conduite des relations extérieures des provinces ou « régions autonomes » dépendent des capacités des ordres de gouvernement à rechercher et à trouver  les convergences d’intérêt qui leur permettent de conjuguer ressources et appuis nationaux et internationaux.

On peut, sans grand risque, affirmer que ces systèmes à étage, en quelque sorte, seront de plus en plus nécessaire tant les évolutions en cours des enjeux et défis internationaux  appellent des formes renouvelées de concertation entre les ordres de gouvernement, y compris municipal, participant à une même entité politique. Je vous donnerai un seul exemple  récent de ces évolutions en cours.  La délégation canadienne à la conférence COP 21 était composée du premier ministre du Canada et de tous les premiers ministres provinciaux et territoriaux en raison notamment de leurs implications précédant la conférence et de leur intention d’en assurer les suites conjointement. Bienvenue au XXIe siècle.

Je vous remercie.

Intervention de Jean-Louis Roy à la mission marocaine auprès des Nations unies

New-York, le 02 mai 2016

 

 

 

[1] Royaume du Maroc, Ministère des Affaires Étrangères et de la coopération; «Table ronde pour la présentation des conclusions du séminaire international de Dakhla sur la dimension de la démocratie et des droits de l’homme dans l’initiative marocaine pour la négociation d’un statut d’autonomie pour la région du Sahara», Genève, 2011;  «Séminaire international sur la gouvernance dans les statuts d’autonomie : institutions et mécanismes»; «Séminaire international sur la gestion des ressources naturelles dans les statuts d’autonomie», Genève, 2012.

[2] Michel Brunet, Histoire du Canada par les textes, Tome 1 (1834-1854), tome 2 (1855-1960) Montréal et Paris, Fides, 1963.

[3] François Chevrette et Herbert MARX, Droit constitutionnel, Montréal, les Presses de l’Université de Montréal, 1982.

[4] Guy Laforest, Un Québec exilé dans la fédération, Montréal, Québec Amérique, 2014.

[5] Jean-François Gaudreault-Desbiens, La Charte canadienne des droits et libertés et le fédéralisme : quelques remarques sur les vingt premières années d’une relation ambiguë, Montréal, Revue du Barreau.

[6] Gouvernement du Canada, La loi constitutionnelle de 1982. Ottawa, Ministère des approvisionnements et services, 1992.

[7] http://www.mrif.gouv.qc.ca/fr/ministere/representation-etranger

[8] Jean-Louis Roy, le choix d’un pays, Le débat constitutionnel Québec-Canada 1960-1976, Montréal, Leméac, 1978.

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